魏际刚:产业政策要围绕国家发展战略助力产业强国


发布时间: 2018/6/14 12:27:21 被阅览数: 208 次
 

产业政策是政府为了实现经济增长、结构优化、竞争力的提升、资源配置效率的改进、以及可持续发展等目的,而对产业企业要素等实施的干预。这种干预包括引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等行为。随着中国特色社会主义进入新时代,中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,要实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,推动高质量发展,迈向产业强国,建设现代化经济体系,产业政策该做怎样的调整,是值得研究的重大课题。

 

 

新时期对产业政策提出新要求

 

中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家之一。从战略层面看,中国的产业政策总体上是成功的。40年来,我国产业政策的目标已经基本达到,但还存在政策体系不健全、部门利益固化、政策寻租空间大、未能有效协调地方间的分工等突出问题,资源配置效率低下、重复建设严重等尚待有效解决。这正是新形势下改进和完善产业政策的逻辑起点。

从国际看,全球化水平和全球技术供给已有了质的跃升。当前的全球化从要素流动的内容、范围到参与主体,已经与以往大不相同。生产、流通、贸易全球化纵深发展,各国间彼此相互依赖;全球分工体系发生重大变化,全球价值链、供应链、产业链已经形成;全球连接和全球流动不可阻挡;跨国企业和小微企业都能参与全球分工和协作。特别是,国际金融危机以来,创新全球化成为突出亮点。人才、技术、资本等创新资源要素在全球内加速流动和布局。由于各国间连接和依赖增强,相互影响加深,中国、美国、欧盟这样大的大型经济体,其政策溢出效应显著,对全球产业格局变动带来更大影响。因此,国际合作更加紧密的同时,国际贸易摩擦也更容易发生。这就要求一国制定本国产业政策时,要考虑到外溢效应及相关国家的反应。

同时,全球新一轮科技革命与产业变革正在发生,全球新技术供给活跃,为发展中国家和新兴国家提供了难得机遇。信息网络技术在研发、设计、生产、流通、消费、金融等方面深度应用与广泛渗透。新能源、新材料、高端装备、生物技术正在成为新的增长点。所有这些,推动全球进入由新技术、新产业、新业态、新模式主导的新变革,推动传统企业边界、产业组织结构的深刻变化。特别是,新产业革命所需的大量新技术尚处于早期,科技知识大都仍处于公共的实验室阶段,这个阶段的新技术革命几乎会将所有国家“拉回到同一起跑线上”。某些发展中国家甚至能比率先崛起的国家更适应新技术经济范式的要求。如果新兴经济体或发展中国家能以更快的速度构筑新技术体系,就能实现跳跃式发展,实现追赶目标。

 

从国内看,中国发展阶段、市场化水平、开放度已经有了很大提高。进入新时代,中国面临的产业问题和对产业的要求已经有了很大不同,面临的挑战也有很大不同。

 

随着中国产业规模做大,中国未来产业发展的中长期战略目标是要实现“强、新、绿、智、联、特”。

 

“强”,是指全面掌握关键领域的核心技术,自主生产关键核心零部件;拥有大批世界水平的跨国企业、自主知识产权的关键产品和国际知名品牌,产品附加值高;具有国际规则和标准制定话语权,对全球供应链拥有较强控制力。

 

“新”,是指持续拥有新产品、新技术、新产业、新业态、新模式、新工艺、新流程等。

 

“绿”,是指主要产业单位增加值能耗、水耗、资源综合利用率和废气减排达到世界先进水平;产品质量和生产流通安全有保障;产品符合消费者审美情趣。

 

“智”,是指产业发展更多基于科技、知识、信息和创新,数字化、网络化、信息化和高技术化程度高。

 

“联”,是指一、二、三产业联动;东、中、西地区产业联动;工业化与信息化联动;产业与社会、地区良性互动;产业与文化融合发展;产学研用紧密衔接;产业链、产业间、企业间分工协作;基础设施互联互通,物物相联、服务相联。

 

“特”,是指中小企业专业化、精细化和特色化;区域性和本地化产业特色鲜明。

 

总之,随着产业背景、阶段、问题和目标的变化,产业政策也应根据形势需要适时做出调整。

 

实践中,各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家,产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现其产业政策。如,美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略,特朗普政府实施美国优先的贸易政策,就是为了推动美国制造业发展,增强美国产业的国际竞争力。

 

追赶型经济体如战后的日本与韩国,通过学习先行发达国家的经验,利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体如俄罗斯,因市场体系和市场机制正在构建和完善,政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。

 

我国既是转型国家,又是追赶型经济体,特别是要向高质量发展和产业强国迈进,更需要市场力量与政府力量的有机结合,而产业政策正是实现这种结合的重要工具。因此,在从产业大国向产业强国迈进的新的历史时期,我国对产业政策适时调整,不仅可以更好地来消除市场失灵、弥补市场缺陷,更是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的关键举措。

 

以建设产业强国为目标

 

要实现产业大国向强国的跨越,我国产业政策就应以建设产业强国为目标,以改善营商环境为核心,结合对特定产业、领域、对象的结构性安排,消除产业发展中的制约因素,增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力,促进资源配置效率和社会福利水平的提升。

 

产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略,弥补市场缺陷,强化功能性政策,优化选择性政策,兼顾政策协调性,实现共赢国际化”等原则。

产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等国家发展战略目标为指引;要弥补市场缺陷,对冲市场机制运行的负面效应。培育与完善市场功能,实现与市场力量的有机结合。要营造产业发展的良好环境,激励创新创业,提升产业发展的要素与公共服务支撑,规范市场主体行为等。

 

要优化选择性产业政策。减少政府对特定产业的直接干预,将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。要对不同政策统筹兼顾,促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等的协调。

 

产业政策调整还应致力于国际共赢发展。将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来。把握国际产业发展的趋势,在全球范围内配置资源,促进国际产业分工与合作。根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策。

 

根据前述思路和原则,新时期产业政策框架体系至少应包括三大方面:

 

一是产业政策的核心内容。主要从战略、制度、要素(如技术、劳动力、资本、土地)等维度设计功能性政策和选择性政策。

 

二是产业政策与相关政策协调。重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调。

 

三是产业政策的国际协调。立足于提升在全球价值链中的地位,主动参与国际分工,广泛开展国际合作,积极参与全球治理。

 

如围绕国家发展战略,以现代化经济体系、产业强国、高质量发展等战略目标为指引,明晰产业政策的方向与重点。在制度设计层面,如保障公平与促进竞争的法律、产业监管体制、完善市场竞争机制等;在技术层面,如实施知识产权保护、建设公共技术服务中心、制定技术标准等。在劳动力、资本、市场等方面,如实施全国性职业技术教育、企业培训、规范劳动力市场等,构建多层次资本市场、改善企业融资环境,降低全社会的企业税费负担,加强土地规划、规范土地市场等。

 

聚焦未来产业重点

今后及未来较长一段时期,我国产业政策至少应聚焦以下几方面:

一是未来必争的战略产业,如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米技术、生物技术等;

二是国际竞争力弱的领域,如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业,包括数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等;

三是传统支柱产业转型升级,如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等;

四是基础产业中的国计民生领域,如战略性资源、重大基础设施等;

五是产业发展的薄弱环节,如“六基”,即核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础;

六是市场失灵领域,如节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等;

 

此外,如成果转化、新技术扩散等创新中的某些关键环节,基于国土开发目标的产业等,也要引起高度重视。至于衰退产业如何转移和退出,产业如何融合、合作、协同、集聚,中小微企业如何充满活力,如何推动要素升级与优化配置等方面,都要随着形势变化,做好产业政策的评估与动态调整工作。

引导各方资源向重点领域集聚的过程,应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等,综合运用“四大清单”即负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单和“行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品(服务)质量标准”等,清理不合时宜的产业政策,制定出更合时宜和未来需要的政策。同时加强产业政策与区域政策的协调,形成地区间的专业化分工,避免地区间过度重复建设。

 

(作者/魏际刚:国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员)

 

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