冯飞:深化电改要建立四个机制


发布时间: 2007-10-4 16:13:47 被阅览数: 1680 次
 

●形成有效,适度的市场竞争机制
●建立可持续发展机制
●建立现代电力监管制度
●建立现代企业制度
 

国务院颁布电力改革方案并组织实施4年来,我国电力体制改革取得了一定进展,但暴露出的问题和矛盾也十分突出。随着我国电力形势的改变,加快电力体制改革刻不容缓。下一步改革需着重构建市场竞争机制、可持续发展机制、现代电力监管制度和现代企业制度。
 

形成有效、适度的市场竞争机制
 
  一是针对竞争机制必须结合电力工业的技术经济特点的讨论由来已久。从国际经验看,共识性结论是发电和售电是可引入竞争的环节;而输电和配电是自然垄断环节(网络特性决定的),解决自然垄断的问题只能靠监管来解决。因此,在输配环节笼统提出打破垄断、引入竞争就可能产生竞争概念的“滥用”。电网公司形态的确定是由另外三个因素决定的:其一,是否有利于资源的优化配置;其二,监管机构能否对电网形成有效监管;其三,电网公司本身的管理范围。结合电网的特性,在目前的电力管理体制和市场条件下,如果强行拆分电网,只能是以“小垄断”取代“大垄断”,而电网环节不仅损失了范围经济(不允许垂直一体化垄断),也损失了规模经济。不能因为监管制度建设过程中存在一些暂时性问题,就贸然拆分电网。
 
  二是关于竞争与发展的关系。对电力行业而言,过于强调不切实际的竞争会影响到稳定和持续发展。一些先行改革的国家所出现的问题之一是未能处理好改革与发展的关系,出现了电力改革后投资激励不足的问题,最近这些国家做出的调整也多集中在此方面。例如美国加州改变了全电量实时竞争的电力市场模式,英国政府改变了电力库模式,转而发展长期合同市场,其中的原因都是寻求市场竞争与投资激励的平衡点,以解决稳定发展的问题。我国的电力需求增速要比发达国家快得多,改革目标的设置,必须与发达国家有所区别,要明确促进竞争、有利发展的双重改革目标,以竞争提高效率,形成有效的激励机制推动电力工业的持续、稳定发展。为此,需要解决好两个关键性问题:一是采取何种市场模式,即是采取全电量竞争,还是部分电量竞争;二是对输配电价的监管方式,使得电网公司有长期投资的愿望和能力。
 
  三是处理好竞争与监管的关系。电力体制改革要引入竞争机制,就意味着必须伴随监管改革。监管发挥的作用领域,一方面要对电网这一自然垄断环节实行价格、公平接入的监管;另一方面对竞争性的发售环节也要进行监管,但监管的内容要发生革命性改变(有时称之为“监管革命”),由以往的经济性监管转变到社会性监管上来,即加强对环境、安全、质量、市场结构(防止产生和滥用市场力)和资源效率等方面的监管。
 

建立可持续发展机制

  电力体制改革应有利于促进节能、环保和推动可再生能源等新能源的发展,这就要求在电力体制改革中,贯彻能源战略的目标和环境保护的目标。一是在发展思路上要彻底改变“重供应、轻节能”的现状,真正落实“节能优先”的方针。二是建立有利于可再生能源等新能源发展的新机制,促进电源结构的调整、优化。特别是要理顺价格体系,形成各种能源形式之间合理的比价关系。三是制定统一的电力发展规划,解决厂网分开后,电源和电网不协调的问题。四是建立有利于环境保护的机制,做到外部成本(环境污染成本)内部化和外部收益内部化,使得重视环境保护的企业“有利可图”。此外,应建立起排污交易制度。
 

建立现代电力监管制度

  建立现代电力监管制度,要解决好如下两个关键性问题:
 
  一是理顺职能,做到权责对等。首先是要解决监管职能的配置问题,赋予监管机构必要的监管职能,最起码应赋予其价格监管权。其次,要理顺能源主管部门与电力监管部门的关系,前者应履行规划、政策的制定职能,后者对电力工业实行专业性监管。
 
  二是实现监管转型,推动政府职能转变。这一转变主要体现在三个方面:其一是放松经济性管制,减少政府对企业经营活动的直接干预,减少经济性审批事务;其二是加强社会性监管,建立起基于公共目标、社会目标的社会性监管制度,对资源效率、环保、安全等内容实行有效的监管;其三是对垄断环节和有可能产生的垄断行为加强监管。
 

建立现代企业制度
 
  塑造合格的市场主体是电力行业健康发展的基础,为此,需要解决两个主要问题:一是要建立起有利于多种所有制形式公平竞争的环境,消除非国有企业的进入壁垒;二是深化国有电力企业改革,具备条件的国有大型电力企业应整体上市,探讨混合型所有制在国有特大型电力企业的实现形式。对国有大型发电公司应积极进行股权改革,引入民营、外资等战略投资者,同时鼓励民营资本进入到发电领域。

 

(补充更新:)

冯飞:国务院发展研究中心产业经济研究部部长。后任工业和信息化部产业政策司司长、工业和信息化部副部长党组成员;2017年任浙江省委常委,省政府常务副省长、党组副书记。

     


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